A questão que motiva estas notas é a seguinte: aplica-se a Lei do Inquilinato (Lei 8.245/91) às lojas em aeroportos? O estudo mostra que, no atual estado normativo e jurisprudencial, a resposta básica é negativa. Porém, os fatos sociais havidos das relações entre lojistas e aeroportos abrem algumas discussões que merecem ser postas para debates futuros. Vejamos.
QUADRO NORMATIVO ATUAL Aeroportos são espaços regulados desde a Constituição, que os atribui à União:Art. 21. Compete à União: XII – explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão: c) a navegação aérea, aeroespacial e a infra-estrutura aeroportuária;
No âmbito infraconstitucional, o tema é capitaneado pelo Código da Aeronáutica, Lei 7.565/86. Por essa norma, os aeroportos são definidos no art. 38:Art. 38. Os aeroportos constituem universalidades, equiparadas a bens públicos federais, enquanto mantida a sua destinação específica, embora não tenha a União a propriedade de todos os imóveis em que se situam.
Depois disso, segue o art. 42 da mesma lei:Art. 42. À utilização de áreas aeroportuárias não se aplica a legislação sobre locações urbanas.
Essa norma é ainda reforçada pela própria Lei do Inquilinato (Lei 8.245/91):Art. 1º A locação de imóvel urbano regula – se pelo disposto nesta lei: Parágrafo único. Continuam regulados pelo Código Civil e pelas leis especiais: a) as locações: 1. de imóveis de propriedade da União, dos Estados e dos Municípios, de suas autarquias e fundações públicas;
Desse modo, a relação entre lojistas e as pessoas jurídicas administradoras de aeroportos são tratadas nos instrumentos negociais não como locação, mas como contrato oneroso de cessão de uso, para esclarecer que não se aplicam regras da Lei do Inquilinato. Porém, mesmo que, por erro, assinassem um papel com o título “locação”, ou “aluguel”, tal nomenclatura não afetaria as regras a incidir sobre a relação (lembrando que a plaquinha com a inscrição “gatinha” no pescoço da vaca não fará o animal miar…) ALGUNS JULGADOS O STJ, em julgado sobre a matéria, manifesta-se no sentido apontado acima, considerando não ser aplicável a Lei do Inquilinato sobre as relações afetas a lojas em aeroportos. No Julgado do REsp 55.275/ES, foi proferido esse entendimento, em decisão publicada ainda em 1995, com acórdão assim ementado:ADMINISTRATIVO. BEM IMOVEL DA UNIÃO ADMINISTRADO PELA INFRAERO. CESSÃO DE USO. INSTITUTO DE DIREITO ADMINISTRATIVO.
Consoante dispõe a Lei (Decreto-Lei n.9.760/46), a cessão de uso de bem imóvel da União, mediante contrato oneroso, seja qual for a denominação dessa avença, deve ser regida pelas normas de direito público, já que tem a natureza jurídica de contrato administrativo. As normas de direito privado não podem disciplinar a cessão de uso de bem público, ainda que este seja sob a administração de empresa pública, porquanto, tendo em vista o interesse e as conveniências da Administração, a União pode, a qualquer tempo e unilateralmente, reaver o seu imóvel, tornando sem efeito qualquer contrato entre o cessionário e o cedente. Recurso a que se nega provimento. Decisão por maioria de votos.
Já mais recente, o Tribunal de Justiça de São Paulo – TJSP julgou a apelação 1009690-53.2017.8.26.0224, em que o lojista foi executado e, em sede de embargos à execução, arguiu figuras similares à da Lei do Inquilinato. Nesse contexto, ao julgar a apelação do lojista, derrotado em primeira instância, o relator Des. Marcos Ramos, assim se posiciona:Não há que se cogitar na aplicação, por analogia, da Lei de Locações Imobiliárias, dada a natureza jurídica distinta da relação travada entre as partes, envolvendo bem público e que se sujeita a ditames legislativos específicos. Conforme estabelece o art. 42, do Código Brasileiro de Aeronáutica: “À utilização de áreas aeroportuárias não se aplica a legislação sobre locações urbanas.” (acórdão publicado em dezembro de 2017).
Esse processo ainda segue em Recurso Especial para o STJ. CONCLUSÕES PARCIAIS Portanto, a partir do atual estado da arte, as relações entre lojistas e aeroportos são regidas por normas de direito público, atreladas à natureza administrativa da relação oriunda estritamente da natureza aeroportuária do empreendimento. A princípio, os interessados em montar uma loja em aeroporto submetem-se a procedimento licitatório. Os contratos de “cessão onerosa de uso” são regidos pelas regras do Decreto-lei 9.760/40, sobretudo os arts. 86 a 91. Isso significa que lojistas de aeroportos não contam com direitos previstos para inquilinos de locações comerciais na Lei do Inquilinato. Ações renovatórias e revisionais de locação, sobretudo. Tampouco direito de preferência e direito à cláusula de permanência. QUESTÕES PARA AMADURECIMENTO LEGISLATIVO E JURISPRUDENCIAL Embora regulada a questão, a solução extraída das normas e entendimentos vigentes pode já não ser adequada à atual realidade sócio-econômica. Esse quadro normativo- jurisprudencial reflete um momento passado, em que as lojas de aeroportos eram figuras acessórias ao “empreendimento” aeroporto. Atualmente, aeroportos se configuram com estrutura em tudo similar a de shopping center. Há muitos casos em que os aeroportos ganham uma rotatividade comercial independente dos passageiros que se servirão da estrutura tipicamente aeroportuária. Essa atual situação faz com que – dependendo dos rigores ou descuidos na aplicação das normas de direito público – o empresário lojista se encontre em situação de extrema vulnerabilidade, prejudicando a ideia de função social da empresa (CF, art. 170). Entende-se que os empreendimentos requerem um tempo de maturação para que o negócio passe a ser rentável. Se o lojista permanecer subordinado ao arbítrio puro da Administração, a equação financeira pode ser desequilibrada. Por outro lado, a ausência absoluta de direito às ações renovatórias deixam o lojista em uma situação de grande fragilidade, sem figura legislativa que atente para a proteção ao ponto comercial amadurecido por seu trabalho. Ademais, atualmente, com o cenário das privatizações, poder-se-ia pensar em uma relação jurídica bifronte: a do poder público com o concessionário e a do concessionário com o lojista. Talvez possa se justificar determinados direitos mínimos dos lojistas em relação aos concessionários, embora não face ao poder público. SÍNTESE Embora costumem ser lucrativas, operações comerciais em aeroportos são regidas por normas de direito público. Os custos da operação em aeroportos conseguem ser ainda maiores do que os de shoppings centers. Não obstante, os lojistas não desfrutam, no atual cenário normativo, de direitos previstos na Lei do Inquilinato. Os lojistas acabam submetidos ao poder de império do Estado, pela ótica do direito público. Porém, o atual quadro sócio-econômico justifica uma revisão normativa para fixar direitos básicos para o lojista – por exemplo, alguma forma de proteção ao ponto comercial e de revisão de valor de remuneração (da “locação”).